تحولات نظام نوين تأمين اجتماعي ايران پس از پيروزي انقلاب اسلامي

پس از اضمحلال نظام پادشاهي در ايران و تغييرات گسترده در ساخت سياسي قدرت ، نظام تأمين اجتماعي ايران نيز متأثر از شرايط ناشي از وقوع يك انقلاب ايدئولوژيك و توجه به مقوله عدالت اجتماعي ، حمايت از مستضعفين و آموزه هاي مذهبي منبعث از آن دستخوش تحولات وسيعي گرديد. در تيرماه 1358 به موجب اصلاحيه اي كه به تصويب شوراي انقلاب اسلامي رسيد ، صندوق تأمين اجتماعي مجدداً به سازمان تأمين اجتماعي تغيير نام داد و شعب آن در سازمان تأمين اجتماعي ادغام شد و تحت مديريت مناطق 13 گانه تأمين اجتماعي و نهايتاً سازمان مركزي به كار خود ادامه دادند . در فروردين 1358 ، به موجب مصوبه اي ، سازمان تأمين خدمات درماني منحل شد و اختيارات مجمع عمومي تأمين خدمات درماني مستخدمين دولت به وزارت بهداري و بهزيستي واگذار و مقرر شد كه سازمان تأمين اجتماعي 9 درصد از حق بيمه هاي وصولي را بابت درمان در اختيار وزارت بهداري و بهزيستي قرار دهد تا امر درمان توسط وزارتخانه مزبور انجام گيرد( سازمان بهزيستي كشور 1376) . اين قانون ، حمايتهاي قبلي مصوب 1354 انجام مي شد . درمان روستاييان و خانواده هاي آنها كه تا پايان مرداد ماه 1357 با پرداخت روزي يك ريال تحت پوشش قرار داشتند ، از مهرماه 1357 متوقف شد و قسمتي از حق بيمه بيمه شدگان كارگاههاي صنعتي كوچك مشمول قانون تأمين اجتماعي ، بخشيده شد و به نرخ حق بيمه 18 درصد رسيد . شوراي انقلاب در جلسه مورخ 24/3/1359 لايحه قانوني راجع به تشكيل سازمان بهزيستي كشور را به تصويب رساند . مطابق تبصره 2 اين ماده واحده نيز رييس سازمان بهزيستي كشور ، وزير مشاور محسوب مي شد . سازمان بهزيستي كشور در اين دوره بطور بالقوه امكان آن را داشت تا به عنوان سازمان محور در بخش بهزيستي و تأمين اجتماعي انجام وظيفه كند. همچنين سازمان هاي مهمي همچون بنياد شهيد و كميته امداد نيز موظف بودند تحت نظر آن فعاليت كند(سازمان بهزيستي كشور ، 1379) . در تاريخ 10/10/1359 مجلس شوراي اسلامي قانون انتزاع بنياد شهيد از سازمان بهزيستي كشور را به تصويب رساند . به دنبال آن مجلس شوراي اسلامي در جلسه مورخ 27/10/1363 به دنبال ايراد شوراي نگهبان از غيرقانوني بودن سمت وزير مشاور ، سازمان بهزيستي را مكلف كرد از آن پس تحت نظر وزارت بهداري به فـعـالـيـت خـود ادامـه دهـد .در مرحله بعد مجلس شوراي اسلامي در تاريخ 28/11/1375 قانون « اصلاح لايحه قانوني راجع به‎تشكيل‎سازمان‎بهزيستي كشور مصوب 1359 شوراي انقلاب » را تصويب كرد كه به موجب آن سازمان بهزيستي كشور وابسته به وزارت بهداشت ، درمان و آموزش پزشكي است و رييس آن توسط وزير بهداشت ، درمان و آموزش پزشكي منصوب مي گردد . بنابراين روند افول تدريجي سازمان بهزيستي كشور كه از سال 1359 شروع شده بود در سال 1375 به طور كامل به وقوع پيوست . در واقع پس از پايان جنگ تحميلي و شروع دوران سازندگي در برنامه اول توسعه اجتماعي ـ اقتصادي كشور تحولات قابل ملاحظه اي كه بطور بنياني بر تحولات تأمين اجتماعي تأثيرگذار باشد ، ديده نشده است . در عين حال هر چند به دليل نقش مؤثري كه تأمين اجتماعي به عنوان يك شالوده بنياني براي شكل گيري حركتهاي توسعه اجتماعي از يك طرف و پايه توسعه اقتصادي از طرف ديگر دارا است ، در اصل 29 قانون اساسي گسترش تأمين اجتماعي به همه آحاد جامعه به عنوان حقي عمومي به دولت تكليف گرديده است ، اما كاركردهاي پراكنده تأمين اجتماعي طي اين سالها در ايران در قالب راهبردهاي بيمه اي و حمايتي به لحاظ تشكيلات غيركارآمد سازماني ، فاقد عملكرد مورد انتظار در حوزه پراتيك اجتماعي بوده است . اين امر در گزارش اقتصادي سال 1375 سازمان برنامه و بودجه به وضوح آمده است . فقدان نظام منسجم و فراگير تأمين اجتماعي در ايران ، عدم انسجام و يكپارچگي ساختاري و سازماني در انجام امور و ارايه خدمات و تعدد سازمان ها و نهادهاي دولتي با وظايف و مسئوليتهاي مشابه و موازي از عمده دلايل اين مسئله به شمار آمده اند . بر پايه چنين شرايطي از برنامة اول بود كه مسئولان دست به تدوين برنامه دوم زدند . برنامه دوم در حالي تدوين شد كه نگراني نسبت به شيوع روزافزون مشكلات اجتماعي از سوي بسياري از صاحب نظران مسايل اجتماعي به كرات ابراز مي شد . اما ضعف نگرش اجتماعي در برنامه اول به برنامه دوم توسعه نيز سرايت كرد و از اين رو د رمتن اين برنامه نيز شواهد بسياري دال بر فقدان سياست اجتماعي ملاحظه مي شود . لذا گزارشي كه سازمان برنامه خود در ارزيابي برنامة دوم ارايه كرد مي تواند به منزلة نقد بخش مربوط به سياست هاي اجتماعي در اين برنامه نيز به كار گرفته شود : براي تكميل اين ارزيابي چند نكته ديگر را بايد اضافه كرد : اول اين كه توجه ويژه برنامه اول به آسيب ديدگان اجتماعي سبب شده تا برنامه به جاي آن كه درصدد اصلاح در ساختار روابط موجود بر آيد و بر پيشگيري اوليه متمركز شود ، صرفاً گروههاي خاصي از آسيب ديدگان اجتماع را در هدف‎گذاري هاي خود مورد توجه قرار داده است . اين در حالي است كه مقوله هاي نظم عمومي و امنيت شخصي معمولاً موضوع توسعه برنامه ريزي شده نيستند ، هر چند كه خود در زمرة موضوعهاي مهم نگراني اجتماعي قرار دارند . اما دفاع اجتماعي[1] كه اساساً شامل خدمات پيشگيرنده ، تعليق مجازات و آزادي مشروط از زندان و خدمات تأديبي ، به انضمام مراقبت ، آموزش و پرورش ، تربيت و اصلاح و اعاده حيثيت متخلفان با توجه خاص به بزهكاران جوان است ، معمولاً در طرح هاي توسعه اجتماعي ديده مي شوند . نكته دوم فقدان يك رويكرد كلان در برنامه هاي اول و دوم پيرامون سياست هاي اجتماعي مي باشد . دليل عمدة اين امر نيز كلي گويي ها و تكرار بندهايي از قانون اساسي در كنار اشاره به مسايل حاد روز و غيره است كه خود به مانعي در اجراي برنامه ها تبديل شده است . نظام برنامه ريزي برنامه سوم تا حدي امكان انتقال نظريات كارشناسي از سطوح پايين و مياني به مديران بالايي را فراهم كرد . اين امر موجب شد تا در مراحل مقدماتي تدوين برنامه ، ارزيابي كارشناسان مستقل و يا شاغل در دستگاهها و مؤسساتي كه در امور اجتماعي فعاليت داشتند ، بتوانند تا حدي به ارايه آراء و نظرات خود درخصوص وضعيت نامطلوب شاخصهاي اجتماعي در ايران بپردازند( مدنی،1377). به اين ترتيب تصور مي شد كه انتقال اين يافته هاي اجتماعي و تأكيد صاحب نظران در خصوص بحران هاي موجود ، بتواند ديدگاه برنامه سوم به مسايل اجتماعي معطوف نمايد و براي اولين‎بار در تدوين برنامه ، رويكرد اجتماعي را در كنار رويكردهاي سياسي و اقتصادي قرار دهد . در واقع اگرچه برنامه سوم بيش از دو برنامه قبل مسايل اجتماعي را مورد نظر قرار داد ، اما در اين برنامه نيز مثل دو برنامه پيشين سياست اجتماعي منسجم و مشخصي نمي توان يافت . با اين همه و عليرغم نقاط ضعف فوق، برنامه سوم براي اولين بار پس از پيروزي انقلاب دولت را متعهد كرد تا با تدوين نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي (ماده 40 قانون برنامه سوم توسعه) امكان انسجام سياست اجتماعي را در ساختار برنامه ريزي و اجرايي فراهم كند( مدنی،137). براساس ماده 40 قانون برنامه سوم توسعه ، دولت موظف است ساختار سازماني مناسب نظام تأمين اجتماعي را با رعايت اصولي از جمله رفع تداخل وظايف دستگاههاي موجود ، تأمين پوشش كامل جمعيتي ، افزايش كارآمدي و اثر سازمان هاي ذيربط ، پيش‎بيني ساز و كار لازم براي برقراري هماهنگي بين سازمان هاي ذيربط و استفاده مؤثر از مؤسسات خيريه و شوراهاي شهر و روستا به منظور اجراي اصل 29 قانون اساسي فراهم آورد( موسسه عالي پژوهش تأمين اجتماعي 1378 ) .با تصويب قانون برنامه سوم توسعه در فروردين 1379 دولت موظف شد طي شش ماه ساختار سازماني مناسب نظام تأمين اجتماعي را تهيه كند (ماده 40) . در فروردين 1380 به دليل تأخير دولت در ارايه لايحه مربوطه ، طرحي با عنوان نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي كشور با امضاي سي نفر از نمايندگان به مجلس ارايه گرديد كه طي آن پيشنهاد شده بود سازمان ملي رفاه و تأمين اجتماعي تشكيل شده و مسئوليت تهيه لايحة ناظر بر ساختار و تشكيلات نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي كشور را ظرف دو سال بر عهده گيرد. طي اين مدت سازمان مديريت و برنامه ريزي به جاي تدوين اين لايحه به تهيه لايحه فقرزدايي پرداخت كه در تمام طول سال 1380 به عنوان جايگزيني از سوي گروهي از اعضاء كابينه در مقابل تهيه لايحه نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي مطرح بود . سرانجام پس از گذشت چند ماه بررسي لايحه فقر از دستور كار دولت خارج و لايحه نظام جامع در دستور قرار گرفت. در لايحه ساختار نظام تأمين اجتماعي كشور كه پس از گذشت دو سال و نيم از مأموريت محوله به دولت در برنامه سوم ، به پيشنهاد سازمان مديريت و برنامه ريزي و تصويب هيأت وزيران در مرداد 1381 به مجلس تقديم شد ، تشكيل وزارت رفاه و تأمين اجتماعي به منظور پايه گذاري و تكوين نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي كشور اعلام گرديد . محتواي اين لايحه از هدف گذاري برنامه سوم كه بيشتر معطوف به اصلاح ساختار نهادهاي اجرايي در قلمرو اجتماعي بود فراتر نرفت و بر ضرورت سياستگذاري كلان در حوزه رفاه و تأمين اجتماعي ، هماهنگي با برنامه بخشي اشتغال ، بهداشت ، آموزش ، مسكن و ساير بخش ها و تنظيم كلان بودجه عمومي دولت در قلمرو بيمه هاي اجتماعي ، خدمات درماني، حمايتي ، توان بخشي ، يارانه ها و امداد و سوانح كشور تأكيد نمود . شوراي عالي رفاه و تأمين اجتماعي نيز وظيفه ايجاد هماهنگي در برنامه و سياستگذاري هاي كلان و هدايت كلي قلمروهاي كاركردي نظام جامع به رياست رييس جمهور را عهده دار گرديد

[1]. Social Defence